Les pouvoirs du Maire en matière sanitaire en relation avec l’épidémie du Covid-19

Face à la propagation du Covid-19, les Maires affichent souvent leur volonté d’utiliser et tentent d’exercer leurs pouvoirs de police afin de mieux protéger la population de leur Commune.
Certains se sont fait retoqués par le Juge administratif.
Leurs pouvoirs sont en effet limités.

I – Le Maire possède des pouvoirs de police « générale » sur le territoire de la Commune.
L’article L. 2122-24 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) dispose que « le Maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de l'exercice des pouvoirs de police, dans les conditions prévues aux articles L. 2212-1 et suivants ».
Ces pouvoirs de police générale lui permettent d’assurer l’Ordre public, c’est-à-dire : la sécurité, la tranquillité et la salubrité publique (art. L2212-2 CGCT). A ce titre, il met en place des mesures et/ou des interdictions au moyen d’Arrêtés municipaux.

A côté de ces pouvoirs de police générale, le Maire détient également un certain nombre de pouvoirs de police « spéciale ». Parmi ces pouvoirs, on peut citer pour exemple la police de la circulation et du stationnement, la police des funérailles et des cimetières, la police des baignades et des activités nautiques …
Cependant, d’autres autorités, tel que le Préfet et les Présidents de Région et Département, disposent également de pouvoirs de police générale et de police spéciale.
Ces pouvoirs sont parfois en concurrence avec ceux du Maire, et parfois, excluent entièrement l’intervention du Maire.

II – Ainsi, la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a institué un pouvoir de police spéciale au profit du Premier Ministre, du Ministre de la santé et des Préfets de Département dans la gestion de l’épidémie de Covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Ce régime de police spéciale est inédit, tout comme l’est le régime d’état d’urgence sanitaire et il durera autant de temps que sera mis en place l’état d’urgence sanitaire.
Dans ce cadre, les Maires ont la charge, en vertu de leur pouvoir de police général, de faire respecter les règles qui ont été édictées par le législateur et le pouvoir exécutif.

Les pouvoirs du Maire en la matière doivent s’inscrire dans le sillage de ceux mis en œuvre par les autorités citées plus haut, il ne peut rajouter des mesures ou en substituer d’autres, ses pouvoirs relèvent de l’exécution des mesures prises en plus haut lieu, c ‘est tout.

III – On pourrait toutefois penser que le régime spécial mis en place par la Loi du 23 mars 2020 ne prive pas totalement le Maire de ses pouvoirs de police générale, dans le cadre de la lutte contre l’épidémie, notamment en cas de danger grave ou imminent (article L. 2212-4 CGCT).

Toutefois, même cette situation et ces notions de danger grave et immédiat ne semblent pas suffisantes pour permettre au Maire d’utiliser ses pouvoirs propres de police.
C’est en tout cas la lecture qu’il est possible de faire des différents arrêts du Conseil d’Etat intervenus sur des questions…

IV – Dans sa décision du 17 avril 2020 (440057), le Conseil d’Etat énonce ainsi clairement que : « La police spéciale instituée par le législateur fait obstacle, pendant la période où elle trouve à s’appliquer, à ce que le Maire prenne au titre de son pouvoir de police générale des mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à moins que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent l’édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l’efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l’Etat. ».

Le Conseil d’Etat pose en réalité un nouveau régime spécial dans le régime spécial institué par la loi du 23 mars 2020.
Le Maire, dans le cadre de la lutte contre le Covid-19 ne peut agir que dans un cadre extrêmement restreint.

Cette position du Conseil d’Etat est discutable d’un point de vue de la conformité avec la Constitution et notamment en vertu du principe d’autonomie des collectivités territoriales et du principe de décentralisation. En tout état de cause, elle rappelle et remet en avant un vieux principe de l’histoire institutionnelle de la France où le pouvoir de police appartient avant toute autre autorité au Premier Ministre (CE, 8 août 1919, Labonne).

V – Dans la décision du CE du 17 avril dernier, le Maire de Sceaux a tenté de faire valoir que sa Commune était composée à près de 25% de personnes de plus de 60 ans, ces personnes étant le plus à risque, afin de rendre le port du masque obligatoire. Il ajoute que les commerces sont très peu espacés.

Le Conseil d’Etat énonce catégoriquement que non seulement cette circonstance ne suffit pas à caractériser une raison impérieuse liée à des circonstances locales, mais également, que l’obligation de porter un masque est de nature à porter atteinte à la cohérence des mesures prises par les autorités ministérielles et préfectorales.

En expliquant que le port du masque obligatoire est incohérent avec les mesures édictées, le Conseil d’Etat ferme la porte à toute possibilité pour les Maires de rendre obligatoire le port général du masque. A ce jour, rien n’interdit les Maires d’encourager la population à porter un masque et leur en procurer. L’Etat a par ailleurs « autorisé » (on voit bien là une application du principe d’autonomie des Collectivité Territoriale) à acheter des masques.

VI – A la lecture de la décision du Conseil d’Etat, il est donc permis de penser que le Conseil a interdit strictement aux Maires de prendre la moindre initiative dans l’exercice de leurs pouvoirs de police général et qu’ils doivent se contenter d’être de simples « exécutants » des règles édictées par le pouvoir central.

Il n’en demeure pas moins qu’en dehors de la lutte contre l’épidémie de Covid-19, le Maire garde ses pouvoirs de police originels.

VII – De manière générale, le Juge administratif n’a pas permis aux Maires d’utiliser leur pouvoir de police générale.

Sans exhaustivité, on peut citer pour exemple le Tribunal de La Guadeloupe qui, le 27 mars 2020, a annulé un arrêté du Maire de la Guadeloupe interdisant l’accostage ou le débarquement de passager.

Ou bien la décision du Tribunal de Montreuil du 3 avril 2020 de suspendre l’arrêté d’un Maire interdisant toute circulation sur son territoire de 19 heures à 6 heures (couvre-feu). Cette décision doit en effet être prise par le préfet en vertu des dispositions de la loi du 23 mars 2020.

Il semble donc que si le Maire doit être l’institution pilier de la démocratie locale, l’Etat ne le considère pas comme un acteur majeur dans la gestion de crise.

Jean-Pierre CABROL

Alexandre LECHEVALLIER