Retour à la page contenant cette publicationL'intérêt à agir dans le contentieux des installations classées et centrales à Eoliennes
L’intérêt à agir dans les recours en matière d’installations classées et plus précisément de centrales à éoliennes
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I. L’intérêt à agir des personnes physiques
En droit, « toute personne qui justifie d’un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l’objet du litige » présente un intérêt à agir1.
En matière de contentieux spécial des installations classées, le Conseil d’Etat a posé le principe suivant : « il appartient au juge administratif d’apprécier si les tiers personnes physiques (...) justifient d’un intérêt suffisamment direct leur donnant qualité pour en demander l’annulation, compte tenu des inconvénients et dangers que présente pour eux l’installation en cause, appréciés notamment en fonction de la situation des intéressés et de la configuration des lieux »2.
Ce principe se retrouve aux articles R.514-3-1 et L.514-6 du Code de l’environnement.
La jurisprudence a peu à peu affiné son raisonnement. L’intérêt à agir d’une personne physique en matière d’installation classée doit être apprécié au regard des critères suivants : la visibilité de l’installation, la distance de celle-ci, et la configuration des lieux (terrain plat, en pente, végétation etc.)
Des jurisprudences récentes ont ensuite précisé l’ordre de priorité devant être accordé à ces critères, et ce tout particulièrement dans le cadre d’un projet parc éolien : le Conseil d’Etat considère que le « critère prépondérant » à analyser est celui de la visibilité, et que les critères de « la distance, de la hauteur de la construction, de la conformation du terrain, et des nuisances sonores » sont des « critères complémentaires » dans l’appréciation de l’intérêt à agir3.
Suivant ce raisonnement, le Conseil d’Etat considère que des éoliennes, pourtant distantes de moins de 1000 mètres, ne permettent pas de regarder le requérant comme ayant intérêt à agir dès lors qu’elles ne seront pas visibles de sa propriété. En revanche, cet intérêt est retenu dès lors qu’il ressort des pièces du dossier qu’elles seront directement visibles, après leur construction, depuis le portail de leur propriété4.
Pour un autre exemple plus surprenant, il a été jugé que les propriétaires d’un château situé à 2,5 kilomètres d’un parc éolien disposaient d’un intérêt suffisant dès lors qu’il ressortait de l’étude d’impact que le parc éolien « serait visible de la façade ouest du château », et ce « alors même que cette visibilité n’apparait qu’à partir du deuxième étage de l’édifice »5.
Plus que la distance, c’est donc le fait que l’installation projetée soit visible qui donne intérêt à agir aux personnes dont l’environnement et le cadre de vie seront affectés. Cette prépondérance du critère de
1 CE, 25/07/2013, n°350661
2 CAA Marseille, 03/12/2021, n°19MA01159 3 CE, 15/04/2005, n°273398
4 CE, 15/04/2005, n°273398
5 CAA Nantes, 01/02/2017, n°15NT00706
la visibilité a été confirmée récemment : il suffit que cette visibilité soit « de nature à modifier les vues sur les paysages concernés » pour conférer aux tiers un intérêt à agir6.
En ce sens, l’intérêt à agir des tiers a donc déjà été admis de nombreuses fois dans des situations où les propriétés des requérants étaient assez éloignées des installations en cause (plus d’un kilomètre d’éloignement) mais assez visibles pour provoquer une privation de vue conséquente7.
Toutefois, il ne faut pas négliger les autres critères.
Dans une décision très importante, le Conseil d’Etat a souhaité envoyer un message fort aux juridictions du fond sur les conditions d’appréciation de l’intérêt à agir des personnes physiques à l’encontre d’un projet de parc éolien : si la visibilité parait décisive, elle ne suffit pas : doivent aussi être pris en compte les critères de la distance et de la configuration des lieux8.
Par ailleurs, si le juge admet souvent la recevabilité d’un recours sur le motif de la visibilité prégnante de l’installation, il faut encore que cette visibilité soit susceptible d’affecter le requérant. Cette affectation doit donc être mise en exergue avec les critères complémentaires tels que la distance, la hauteur de la construction, la conformation du terrain, ou encore les nuisances sonores.
Ce raisonnement a récemment été confirmé par la jurisprudence dans de nombreuses situations : « la gêne visuelle ne peut être utilement invoquée pour justifier d’un intérêt à agir contre une décision ayant pour effet d’autoriser l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement »9.
Il est également intéressant de noter que ces critères complémentaires à prendre en compte sont entendus de plus en plus largement par le juge : en effet, dans un arrêt récent, ce dernier a jugé recevable la requête formée par le propriétaire d’une résidence secondaire située à environ 100 mètres d’une porcherie dont le Préfet a autorisé l’extension à 1500 animaux. La cour a jugé que compte tenu de son importance et de sa nature, cette installation classée était susceptible de provoquer des « nuisances olfactives »10. Dès lors, il importe peu que le requérant séjourne principalement à l’étranger et qu’un bâtiment fasse écran entre sa propriété et la porcherie en cause. On voit bien qu’ici, le critère de la visibilité n’a pas primé face à un critère complémentaire : celui des nuisances olfactives.
Si les jurisprudences citées concernent surtout les projets de parc éoliens, il faut considérer que le raisonnement sera le même dans l’ensemble du contentieux des installations classées (comme le montre le dernier arrêt cité)11.
Analyser l’ensemble de ces critères est d’autant plus important que dans la plupart des instances en matière d’installations classées, le juge se limite bien souvent à n’admettre qu’un seul requérant recevable, ou de rejeter l’ensemble des moyens tout court, en raison d’un trop grand nombre de requérants, s’épargnant ainsi un contrôle trop important.
Il faut aussi garder en mémoire que si le dossier ne comporte pas au terme de l’instruction les documents permettant d’apprécier l’intérêt à agir des requérants au terme de ces critères, alors le juge déclarera le recours irrecevable.
6 CAA Lyon, 17/10/2020, n°18LY02220
7 CAA Douai, 09/07/2019, n°17DA02173
8 CE, 16/05/2018, n°408950
9 CAA Nantes, 27/11/2020, n°19NT04530
10 CAA Bordeaux, 03/11/2020, n°18BX01712 11 Mais également, CE, 13/07/2012, n°339592
En effet, l’arrêt Brodelle nous enseigne qu’il appartient au requérant de préciser « l’atteinte qu’il invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous les éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d’affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation, ou de jouissance de son bien »12.
Sans une telle démonstration, le recours risque donc d’être irrecevable.
L’intérêt à agir des associations (personnes morales)
C’est en 1906 que le Conseil d’Etat reconnaît pour la première fois le principe selon lequel l’intérêt à agir peut être individuel ou collectif13. Cette décision a pour but de reconnaître aux associations un intérêt à agir en justice.
L’action des associations de défense de l’environnement, qu’elles soient agréées ou non, est nécessaire afin de contrôler l’administration publique, garante de la préservation de l’environnement.
La jurisprudence de la Cour européenne a même qualifié ces associations de « chien de garde » de la protection de l’environnement, leur offrant alors un large accès à la justice14 .
Le juge administratif a toujours fait preuve d’un certain « libéralisme » et considère l’intérêt à agir des associations de défense de l’environnement de manière large.
L’article 40 de la Loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature et de l’environnement permet à toute association « d’engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celui-ci ».
La Loi dite Barnier du 2 février 1995 a quant à elle élargi le domaine des activités statutaires et l’objet social des associations à : « la protection de la nature, l’amélioration du cadre de vie, la protection de l’eau, de l’air, des sols, des sites et des paysages, de l’urbanisme, ainsi que la lutte contre les pollutions et les nuisances ».
Cette Loi a donné naissance aux articles L.142-1 et L.142-2 du Code de l’environnement.
L’article L.142-1 du Code de l’environnement dispose ainsi que : « toute association ayant pour objet la protection de la nature et de l’environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celui-ci ».
L’article se concentre ensuite sur les associations agréées. Mais ces dernières ne sont pas les seules à pouvoir agir en justice.
12 CE, 10/06/2015, n°386121
13 CE 28/12/1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges
14 CEDH, 27/05/2004, Vides Aizsardzibas Klubs c/ Lettonie
Dans un arrêt de 2013, le Conseil d’Etat est donc venu clarifier les choses : l’article L.142-1 ne fait pas obstacle à ce que les associations de défense de l’environnement non agréées puissent engager des instances si elles justifient d’un intérêt suffisamment direct leur donnant qualité à agir15 .
Partant, la jurisprudence rappelle que les associations non agréées sont regardées comme ayant intérêt à agir dès lors que deux critères sont remplis16 :
-
- L’objet social de l’association doit être en rapport avec les intérêts auxquels l’exploitation de l’installation est de nature à porter atteinte ;
-
- Cet objet social doit s’appliquer à un territoire suffisamment précis
Lorsque le recours est présenté par une association de défense de l’environnement, le juge du plein contentieux des installations classées vérifie donc que son objet statutaire lui confère un intérêt à agir contre l’autorisation d’exploiter en cause17.
D’une manière générale, il vérifie dans quelle mesure l’acte soumis à son contrôle porte atteinte aux intérêts collectifs correspondant à son objet social.
Cet objet social ne doit pas être trop général18 et doit être en rapport avec les intérêts auxquels la construction peut porter atteinte19.
L’intérêt à agir des associations s’apprécie donc au regard des inconvénients et dangers que présente l’installation classée pour les intérêts qu’elles défendent, compte tenu de leur objet statutaire, de leur ressort géographique, et de la configuration des lieux.
Partant, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a récemment jugé qu’une association ayant pour objet de protéger les espaces naturels, les sites, les paysages etc... avait intérêt à agir contre un permis de construire autorisant l’implantation d’éoliennes dans la mesure où cette décision était susceptible d’avoir un impact sur les espaces naturels que l’association s’était fixé pour objectif de protéger20.
Dans un arrêt très récent de 2022, le Conseil d’Etat confirme à nouveau que l’intérêt à agir des associations de défense de l’environnement dans un litige relatif à une ICPE doit s’apprécier à l’aune de leurs statuts21.
Mais même des associations non agréés dont les statuts sont muets sur le champ d’intervention peuvent avoir un intérêt à agir en matière d’installation classée.
En effet, le Conseil d’État a posé le principe selon lequel « il appartient au juge, en l’absence de précisions sur le champ d’intervention de l’association dans les stipulations de ses statuts définissant son objet, d’apprécier son intérêt à agir contre cet acte au regard de son champ d’intervention en prenant en compte les indications fournies sur ce point par les autres stipulations des statuts,
15 CE, 25/07/2013, n. 355745
16 CE, 20/10/2017, n.400585
17 CAA Douai, 16/06/2020, n.18DA00244 ; CAA Paris, 13/02/2020, n.17PA23410 18 CE 23/02/2004, n.250482 ; CAA Douai, 13/08/2012, n. 11DA01741
19 CE 03/04/2006, n. 269252 ; TA Amiens, 30/06/2017, n.1502000
20 CAA Bordeaux, 09/03/2021, n. 19BX03522
21 CE, 12/04/2022
notamment par le titre de l’association et les conditions d’adhésion, éclairées, le cas échéant, par d’autres pièces du dossier ».22
Ces dernières années, le juge a eu tendance à assouplir la recevabilité de l’intérêt à agir des associations de défense de l’environnement dans le contntieux des installations classées.
La jurisprudence précitée montre cet assouplissement pour la recevabilité des associations non agrées dont même les statuts sont muets sur le champ d’intervention.
Par ailleurs, le Conseil d’Etat a jugé recevable l’intérêt à agir d’une association alors même que son objet social pouvait paraître détaché des considérations urbanistiques. En effet, le juge considère que l’intérêt de l’association devait être reconnu « au regard de la nature, du nombre, de l’implantation, et de l’impact des constructions autorisées ».23
Cette jurisprudence, qui fait une analyse concrète des effets du projet, doit être regardée comme un réel assouplissement des critères traditionnels du juge administratif.
Il est important de rappeler également que le juge a étendu l’intérêt à agir des associations à la défense du cadre de vie d’un quartier où d’une commune24.
Toutefois, la jurisprudence actuelle tend plutôt à durcir la recevabilité de l’intérêt à agir des associations de défense de l’environnement dans le contentieux des installations classées :
Ce durcissement a un double objectif : limiter l’engorgement des juridictions administratives et assurer la protection des droits nés d’une décision administrative.
Ce mouvement de restriction a commencé par l’article L.600-1-1 du Code de l’urbanisme introduit par la loi du 13 juillet 2006, qui impose désormais que le dépôt des statuts des associations soit intervenu « au moins un an avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ». A défaut, l’intérêt à agir de l’association sera déclaré irrecevable25.
Cet article apparaît disproportionné au regard des enjeux environnementaux que ces associations se sont donné pour objectif de préserver...
Par ailleurs, la loi ASAP du 7 décembre 2020 a fortement réduit la participation du public et donc des associations, en prévoyant la réduction du délai d’exercice des demandes de concertation préalable des associations agrées de 4 à 2 mois.
Si la loi de modernisation de la justice de 2016 avait créé la possibilité pour les associations agréés ou déclarées depuis 5 ans d’avoir recours à l’action de groupe environnementale, cette création fut un échec du fait de la lourdeur des conditions d’accès à ce type de recours...
Ce mouvement de restriction s’est donc ensuite reflété dans la jurisprudence : le juge considère de plus en plus que les associations de défense de l’environnement n’ont pas d’intérêt à agir.
Très récemment, dans le cadre du contentieux des éoliennes, le juge a considéré que ces associations n’avaient pas d’intérêt à agir contre l’installation d’une éolienne à plus de 1450 mètres des habitations,
22 CE 17/03/2014, n.354596 ; CAA Marseille, 02/10/2020, n.19MA04245 23 CE, 20/10/2017, n.400585
24 CAA Douai, 15/07/2005, n.04DA00911
25 TA Strasbourg, ordonnance 13/01/2012, n.1105791 et 1100310
dans une plaine agricole, et dans l’alignement de 4 éoliennes existantes. Cela alors même que les statuts de l’association étaient compatibles avec les intérêts auxquels l’installation pouvait porter atteinte26.
Ce durcissement de l’intérêt à agir des associations de défense de l’environnement pose beaucoup de questions quant à la compatibilité des règles nationales avec la jurisprudence de la CJUE, qui considère qu’elles « doivent assurer un large accès à la justice et ne peuvent être aménagées de manière à rendre impossible pour les associations d’exercer leur droit d’ester en justice pour défendre l’intérêt général27 »...
L’intérêt à agir des communes et groupements de communes
En droit, puisqu’une Commune doit être regardée comme une personne morale et donc un tiers, elle doit, pour pouvoir intervenir à une instance, démontrer un intérêt suffisamment direct et certain lui donnant qualité pour demander l’annulation de l’autorisation en cause.
L’article L.514-6 du Code de l’environnement dispose qu’une commune ou son groupement « peut agir contre une décision autorisant l’exploitation d’une ICPE si le fonctionnement de cette dernière a des impacts sur son territoire ».
Ainsi, un arrêt très récent concernant le contentieux éolien rappelle que la jurisprudence exige que « le projet, de par ses caractéristiques, soit susceptible de porter atteinte à l’environnement et au paysage de la commune sur le territoire de laquelle est prévue l’implantation du parc éolien28 ».
Toutefois, la jurisprudence se montre paradoxale, puis qu’elle a déjà reconnu l’intérêt à agir d’une commune voisine concernant l’implantation d’éoliennes sur le territoire de cette commune voisine et non sur celui de la commune requérante...29
Plus précisément, l’article R.181-50 du même Code permet aux « tiers intéressés, en raison des inconvénients ou des dangers pour les intérêts mentionnés à l’article L.181-3 » d’exercer un recours en justice.
Au regard de l’article L.181-3 du Code de l’environnement, ces intérêts sont notamment : « la commodité du voisinage, la santé, la protection de la nature » ...
La jurisprudence rappelle alors le défaut d’intérêt à agir d’une commune à l’encontre d’une autorisation d’exploiter, au motif que l’éventuelle pollution accidentelle n’était pas susceptible d’avoir des effets nuisibles sur les captages d’eau potable de la ville30. La protection des intérêts visés à l’article L.181-3 précité n’étant pas menacés, la commune ne dispose donc d’aucun intérêt à agir.
26 CAA Douai, 15/06/2021, n.19DA00274
27 CJUE, 15/10/2009, C-263/08
28 CAA Bordeaux, 22/02/2022, n.19BX02696 29 CAA Nancy, 03/04/2014, n.13NC00842
30 CAA Nancy, 21/06/2010, n.09NC00253
Par ailleurs, la Commune qui souhaite intervenir dans une instance telle que celle-ci doit nécessairement se prévaloir d’une atteinte à ses intérêts propres, c’est-à-dire à ceux de la collectivité, et non à ceux de ses habitants.
Pour illustration, en matière d’implantation d’un parc éolien, la commune ne peut se référer « au seul intérêt de ses résidents », mais doit alors « caractériser en quoi l’intérêt propre de la collectivité est lésé par la décision » afin de démontrer un intérêt à agir suffisant31.
La jurisprudence n’est pas très abondante en la matière, mais un arrêt récent mérite d’être cité32 : l’affaire concernait le cas particulier du recours formé par le délégant de l’exploitation d’un service public contre une décision de refus d’exploitation d’une installation classée. Le juge administratif avait déjà statué sur la requête formée par le délégataire de la Commune à l’encontre de la même décision.
Deux développements sont ici intéressants :
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- D’une part, la Cour considère que le groupement de communes ne justifie d’aucun intérêt propre ou distinct de celui de son délégataire dont le recours a déjà été rejeté par le juge administratif. En effet, le recours doit être regardé comme « ayant déjà été représenté » par son délégataire. Cela fait donc obstacle à la recevabilité de l’intérêt à agir du groupement de communes.
-
- D’autre part, l’arrêt est intéressant en ce qu’il nous confirme que l’article R.514-3-1 du Code de l’environnement ne vise pas seulement les décisions autorisant l’exploitation d’une installation classée mais également les refus d’exploiter.
Toutefois, cela peut être remis en question par ce même arrêt, puisque la Cour considère ici qu’en cas de refus d’autorisation, il ne peut résulter aucun danger ou inconvénient lié au fonctionnement de l’installation pouvant justifier d’un intérêt à agir pour les communes et leurs groupements... la solution est donc paradoxale.
IV. L’intérêt à agir des établissements commerciaux
Il est de jurisprudence constante qu’ « un établissement commercial ne peut se voir reconnaître la qualité de tiers recevable à contester devant le juge une autorisation d’exploiter une installation classée pour la protection de l’environnement délivrée à une entreprise, fut-elle concurrente, que dans les cas où les inconvénients ou les dangers que le fonctionnement de l’installation classée présente pour les intérêts visés à l’article L511-1 sont de nature à affecter par eux-mêmes les conditions d’exploitation de cet établissement ; qu’il appartient au juge administratif de vérifier si l’établissement justifie d’un intérêt suffisamment direct lui donnant qualité pour demander l’annulation de l’autorisation en cause, compte tenu des inconvénients et dangers que présente pour lui l’installation classée, appréciés notamment en fonction de ses conditions de fonctionnement, de la situation des personnes qui le fréquentent, et de la configuration des lieux »33.
31 CE, 22/05/2012, n.326367
32 CAA Bordeaux, 10/11/2020, n.18BX01021
33 CE, 30/01/2013, n.347347 ; CAA Nantes 21/01/2020, n. 18NT01972
Par cet arrêt, le Conseil d’Etat a donc précisé les conditions de recevabilité de l’intérêt à agir des établissements commerciaux dans le contentieux des installations classées. L’établissement requérant doit alors justifier d’un intérêt suffisamment direct pour être considéré comme recevable.Ce raisonnement a été confirmé par un arrêt récent34 : pour justifier de leur intérêt à agir, les sociétés requérantes ont fait valoir que l’exploitation du parc éolien voisin entraînerait un effet de sillage susceptible de réduire leur capacité de production. La Cour rejette le recours, estimant que le préjudice commercial allégué n’est pas de nature à leur confier un intérêt pour agir. En effet, un tel préjudice n’est pas suffisamment direct, et ne saurait par ailleurs être regardé comme un inconvénient pour les intérêts visés à l’article L.511-1 du Code de l’environnement et notamment pour la commodité du voisinage.
Par ailleurs, une société concurrente n’a pas, en cette seule qualité, intérêt à agir contre l’autorisation d’exploiter une ICPE délivrée à une autre société35.
Toutes les jurisprudences relatives à l’intérêt à agir des établissements commerciaux dans le contentieux des installations classées reprennent le raisonnement de l’arrêt du Conseil d’Etat de 2013 : en effet, cela ne concerne pas que les implantations de parcs éoliens. Dans un arrêt de 2019, le Tribunal considère qu’une société voisine n’a pas d’intérêt à agir contre l’implantation d’une unité de méthanisation, au motif que la société requérante n’a pas établi de manière suffisamment directe qu’il existe un risque que ses conditions d’exploitation soient affectées par le fonctionnement de l’installation36.
34 CAA Nantes, 09/10/2020, n.19NT01766 35 CAA Lyon, 07/01/2014, n.12LY02451
36 TA Orléans, 20/03/2018, n.1601026
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